Offentlighet och sekretess – myndighetssamverkan och utlämnanden i pandemitider
Denna analys tar upp aktuella frågor om offentlighet och sekretess hos socialtjänst och andra berörda myndigheter i samband med pandemin. Vilka uppgifter får man dela med andra myndigheter för att samverka och hantera pandemin mer effektivt? Hur ska man tänka när medier vill ta del av uppgifter om smittade på äldreboenden eller om kommunens planering av krishanteringen? Hur är utbytet med smittskyddsläkaren reglerat och vilken uppgiftsskyldighet finns avseende smittad personal? JP Infonets expert Natalie Glotz Stade reder ut vad som gäller.
NÅGRA UTGÅNGSPUNKTER
Myndigheter måste följa offentlighets- och sekretesslagens (2009:400), OSL, bestämmelser. Enskilda aktörer och civilsamhället omfattas inte av OSL, men det kan finnas bestämmelser i speciallagstiftning om tystnadsplikt (för privat hälso- och sjukvård, företag och andra enskilda organisationer som samverkar med en kommun i kris). Alla aktörer (offentliga och enskilda) måste följa dataskyddsförordningens regelverk i de delar som är tillämpliga för just dem. Brott mot OSL och mot specialbestämmelser om tystnadsplikt aktualiserar brott mot tystnadsplikten enligt 21 kap. 3 § brottsbalken (1962:700). Brott mot dataskyddsförordningen aktualiserar sanktionsavgifter.
BESTÄMMELSER OM SAMVERKAN
På olika ställen i lagstiftningen uttrycks att samverkan mellan myndigheter är önskad. Till exempel i 8 § förvaltningslagen (2017:1900), FL:
”En myndighet ska inom sitt verksamhetsområde samverka med andra myndigheter. En myndighet ska i rimlig utsträckning hjälpa den enskilde genom att själv inhämta upplysningar eller yttranden från andra myndigheter.”
Av förarbetena (prop. 2016/17:180 s. 70 ff.) framgår att, eftersom en myndighet alltid måste prioritera sina egna huvuduppgifter, så avgör den själv om den kan avsätta resurser för att hjälpa en myndighet som begär assistans. Det anges vidare att samverkansbestämmelsen är avsedd att underlätta för den enskilde i kontakterna med myndigheterna. Samverkansskyldigheten enligt förvaltningslagen innebär dock inte någon sådan uppgiftsskyldighet som enligt 10 kap. 28 § OSL bryter sekretessen mellan myndigheter. Vidare innehåller förvaltningslagen inte några bestämmelser som reglerar frågan om behandling av personuppgifter. Innan en samverkande myndighet lämnar uppgifter till en annan myndighet måste den ta hänsyn till de begränsningar i informationsutbytet som följer av nationell och EU-rättslig lagstiftning om behandling av personuppgifter. Myndigheten måste också förvissa sig om att informationsutbytet är förenligt med eventuellt tillämpliga bestämmelser om sekretess (jfr JO 2006/07 s. 270).
Även i smittskyddslagen finns en samverkansparagraf, 1 kap. 10 § smittskyddslagen som lyder enligt följande:
”Myndigheter inom smittskyddet, andra berörda myndigheter, läkare samt annan hälso- och sjukvårdspersonal skall samverka för att förebygga och begränsa utbrott eller spridning av smittsamma sjukdomar.”
LITE OM SEKRETESS
Sekretess innebär ett förbud mot att röja en uppgift, vare sig det sker muntligen, genom utlämnande av en allmän handling eller på något annat sätt. Sekretessen skyddar till exempel den enskildes integritet, men det finns även andra skyddsintressen, som myndigheters intresse av att planera viss verksamhet etcetera. Vilka uppgifter som är sekretessreglerade framgår av OSL. En sekretessbelagd uppgift är en uppgift för vilken sekretess gäller i ett enskilt fall. En sekretessbrytande bestämmelse kan ge författningsstöd för att lämna ut en sekretessbelagd uppgift under vissa förutsättningar.
Sekretess gäller mot enskilda, mot andra myndigheter och även inom en myndighet mellan olika verksamhetsgrenar när de är att betrakta som självständiga i förhållande till varandra. Sekretess gäller förstås även i förhållande till utländska myndigheter. Den får i sådana fall brytas på samma villkor som inom riket, under förutsättning att ett utlämnande sker i enlighet med särskilda föreskrifter i lag eller förordning, eller om uppgiften i motsvarande fall skulle få lämnas ut till en svensk myndighet och det enligt den utlämnande myndighetens prövning står klart att det är förenligt med svenska intressen att uppgiften lämnas till den utländska myndigheten eller den mellanfolkliga organisationen (8 kap. 3 § OSL).
Sekretessbestämmelserna är konstruerade efter ett visst mönster. Det finns bestämmelser med ett så kallat rakt skaderekvisit, vilket betyder att det råder svag sekretess, alltså en presumtion för offentlighet. Det uttrycks genom nyckelformuleringen ”om det kan antas” att en skada eller men inträffar om uppgiften röjs, då får man inte lämna ut uppgiften. Här ska man inte göra någon bedömning i det enskilda fallet, utan det är typen av uppgift som avgör. Typiskt sett känsliga uppgifter (blanda inte ihop det med begreppet ”känsliga uppgifter” i dataskyddsförordningen) får hemlighållas.
Sedan finns det bestämmelser med ett så kallat omvänt skaderekvisit, vilket betyder att det råder stark sekretess, alltså en presumtion för sekretess. De känns igen genom nyckelformuleringen ”om det inte står klart” att uppgiften kan röjas utan att det leder till skada eller men, då får man inte lämna ut uppgiften. Här ska man göra en bedömning i det enskilda fallet och frågor om vem som begär att ta del av uppgiften och varför får ställas för att ta reda på om rekvisitet är uppfyllt.
Slutligen finns det bestämmelser med absolut sekretess. Då står det bara att ”sekretess gäller”. I de fallen ska det varken göras någon skade- eller menprövning. Skada avser alltid ekonomisk skada. Men innebär däremot skada i form av en integritetskränkning.
Nedan ska vi gå igenom några relevanta aktörer och de centrala sekretessbestämmelser som gäller för dem.
SEKRETESS INOM HÄLSO- OCH SJUKVÅRDEN
Eftersom krisen med anledning av det nya coronaviruset är en kris inom just hälsoområdet är ju de centrala myndigheter som är berörda av denna kris hälso- och sjukvårdsmyndigheter. Det är regionerna och smittskyddsläkaren som har en specifik och mycket central roll under pandemin. Hälso- och sjukvården inom regionerna och även smittskyddsläkaren tillämpar 25 kap. i OSL, den så kallade hälso- och sjukvårdssekretessen. Även den medicinska elevhälsan, alltså skolläkare och skolsköterskor tillämpar 25 kap. OSL.
25 kap. 1 § OSL lyder enligt följande:
”Sekretess gäller inom hälso- och sjukvården för uppgift om en enskilds hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men. Detsamma gäller i annan medicinsk verksamhet, exempelvis rättsmedicinsk och rättspsykiatrisk undersökning, insemination, befruktning utanför kroppen, fastställande av könstillhörighet, abort, sterilisering, omskärelse och åtgärder mot smittsamma sjukdomar.”
Det är alltså fråga om den så kallade starka sekretessen, vilket innebär att utgångspunkten är att uppgifter blir sekretessbelagda.
Regionerna planerar också kring krisen, vilket skulle kunna aktualisera följande bestämmelse i 18 kap. 13 § OSL:
”Sekretess gäller för uppgift som hänför sig till en myndighets verksamhet som består i risk- och sårbarhetsanalyser avseende fredstida krissituationer, planering och förberedelser inför sådana situationer eller hantering av sådana situationer, om det kan antas att det allmännas möjligheter att förebygga och hantera fredstida kriser motverkas om uppgiften röjs.”
Det är i detta sammanhang mycket allvarliga kriser som avses, alltså inte olyckor och andra händelser av mer vardaglig karaktär (se prop. 2004/05:5 s. 266). Krisen kring pandemin måste nog anses kvalificera som en sådan kris.
Av förarbetena framgår bland annat följande (prop. 2008/09:152 s. 44 f.). Uppgifter som kan behöva ges skydd kan till exempel vara information som uppdagas under själva krisen om brister och oförmågor som är av bestående natur, och som därmed också har bäring på förmågan att motverka framtida kriser. Ett röjande av sådana brister eller känsligheter i ett system skulle kunna utnyttjas av en antagonistisk aktör, och röjandet skulle därmed motverka förmågan att förebygga och hantera såväl den pågående krisen som framtida kriser. Andra uppgifter som kan behöva skyddas kan vara alternativscenarier som skissas upp under det akuta skedet av en kris och som tar sikte på hur krisen kan komma att utvecklas. Efter krisen kan sådana scenarier – även om de inte inträffar – läggas till grund för planeringen inför framtida eventuella kriser. Ett ytterligare exempel är lägesbilder som visar var skador har inträffat.
Syftet med bestämmelsen är inte att en myndighet ska kunna åberopa den för att ”arbeta ostört”. Sekretessen ska till exempel inte omfatta brister och oförmågor som gäller felbedömningar eller oskicklighet. Inte heller ska sekretessen omfatta reparabla brister som hanteringen av krisen visar måste åtgärdas och som också enkelt kan åtgärdas, och som därmed inte har betydelse för hanteringen av den pågående krisen eller framtida kriser.
Formuleringen ”… uppgift som hänför sig till…” i lagtexten innebär att sekretessen följer med den aktuella uppgiften, oavsett till vilken myndighet uppgiften lämnas. Sekretessen för uppgifter i ett dokument som upprättats för analys-, planerings- eller förberedelseverksamheten följer således med, om dokumentet senare används hos en annan myndighet under exempelvis hanteringen av en kris. Sekretessen gäller även för uppgifter som uppkommer vid hanteringen av en fredstida krissituation, om det kan antas att det allmännas möjligheter att förebygga och hantera fredstida kriser motverkas om uppgifterna röjs.
Bestämmelsen är försedd med ett rakt skaderekvisit, vilket innebär att det råder svag sekretess. Det betyder att utgångspunkten är offentlighet. En tillämpning av bestämmelsen hindrar således inte en myndighet att offentliggöra sådana planer som allmänheten bör ha kännedom om. Inte heller innebär bestämmelsen något hinder mot att en myndighet under en pågående kris lämnar ut sådan information som allmänheten behöver ha tillgång till i den aktuella situationen. Men uppgifter som typiskt sett är känsliga i sammanhanget och som kan användas av dem som tar del av uppgifterna för att skada samhället, får sekretessbeläggas. Det gäller till exempel om uppgifterna lätt kan utnyttjas för brottslig verksamhet och på ett sådant sätt att säkerheten i samhället minskar och att syftet med risk- och sårbarhetsanalyserna samt själva planeringen, och förberedelsen inför kommande kriser samt hanteringen av en aktuell kris motverkas. I det här sammanhanget går tankarna spontant till planeringen och förberedelserna för vaccination.
Regionerna får också sekretessbelägga vissa uppgifter i förhållande till företag och enskilda personer som trätt i affärsförbindelse med regionen när det föreligger en extraordinär händelse i fredstid, se mer om det i nästa avsnitt.
SEKRETESS INOM SOCIALTJÄNSTEN
Sekretess som gäller enskilda
Socialtjänsten tillämpar 26 kap. 1 § OSL om socialtjänstsekretess, och den bestämmelsen tillämpas också av den kommunala hälso- och sjukvården. Där tillämpas således inte bestämmelserna i 25 kap. OSL om hälso- och sjukvårdssekretess (se prop. 1990/91:14 s. 84). 26 kap. 1 § OSL lyder enligt följande.
”Sekretess gäller inom socialtjänsten för uppgift om en enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men.”
Även denna bestämmelse innebär stark sekretess och att uppgifter alltså i regel blir sekretessbelagda.
Sekretess som gäller hantering av krisen
Även kommunen, socialtjänsten, kommunstyrelsen och andra nämnder kan givetvis ha ett analys- och planeringsarbete där de ovan redovisade bestämmelserna i 18 kap. 13 § OSL kan bli aktuella.
Både regionerna och kommunerna får dessutom sekretessbelägga ett antal ytterligare uppgifter när det föreligger en extraordinär händelse i fredstid. Detta beskrivs i 38 kap. 7 § OSL som lyder enligt följande.
”Sekretess gäller hos kommuner och regioner i verksamhet som avser beredskap för extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap enligt lagen (2006:544) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap eller planering enligt förfogandelagen (1978:262)
- för uppgift om en enskilds affärs- eller driftförhållanden, uppfinningar eller forskningsresultat, om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs, och
- för uppgift om andra ekonomiska eller personliga förhållanden än som avses i 1 för den som har trätt i affärsförbindelse eller liknande förbindelse med den som är föremål för verksamheten.”
Genom den här bestämmelsen ska samverkan mellan kommuner/regioner och enskilda näringsidkare underlättas. Regeln finns till för att undvika att privata aktörer undanhåller information för att de befarar att uppgifterna ska komma till allmän kännedom. Därför gäller sekretess i kommunala eller regionala verksamheter för de uppräknade uppgifterna om de privata aktörerna. Näringsidkare ska kunna känna sig trygga med att lämna information om sin verksamhet till en kommun eller region. Notera att sekretessen för de uppräknade uppgifterna i punkten 1 är svag men för de uppräknade uppgifterna i punkten 2 är absolut.
I denna samverkan får givetvis även de privata aktörerna ta del av uppgifter hos kommunen som bör skyddas från allmänheten i övrigt, sådana uppgifter som hos kommunen skulle kunna hemlighållas med stöd i 18 kap. 13 § OSL. För att den informationen inte ska kunna läcka ut finns en bestämmelse om tystnadsplikt i 7 kap. 1 § lagen (2006:544) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap, LEH. Den lyder som följer:
”Den som deltar eller har deltagit i en kommuns eller en regions verksamhet med beredskap för eller åtgärder under extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap får inte obehörigen röja eller utnyttja vad han eller hon därigenom har fått veta om
- förhållanden av betydelse för att förebygga och hantera fredstida kriser,
- förhållanden av betydelse för totalförsvaret eller rikets säkerhet i övrigt,
- en enskild persons ekonomiska förhållanden, eller
- ett företags affärs- eller driftsförhållanden.”
Sekretess som gäller personal
39 kap. OSL beskriver den personaladministrativa sekretessen och gäller alltså uppgifter om personal inom till exempel socialtjänsten. Särskilt 39 kap. 2 § OSL är av intresse i detta sammanhang. Den lyder som följer.
”Sekretess gäller i övrig personaladministrativ verksamhet för dels uppgift om en enskilds hälsotillstånd, dels sådan uppgift om en enskilds personliga förhållanden som hänför sig till ärende om omplacering eller pensionering av en anställd, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs.”
Uppgifter om personalens hälsotillstånd är således sekretessreglerad. Sekretessen är dock svag.
SEKRETESS INOM POLISMYNDIGHETEN
Polismyndigheten kan till exempel komma in i bilden när socialtjänsten eller hälso- och sjukvården behöver hjälp med verkställighet av vissa tvångsåtgärder mot omhändertagna som kan bära på viruset.
35 kap. 20 § OSL är särskilt intressant i sammanhanget. Paragrafen lyder enligt följande.
”Sekretess gäller hos Polismyndigheten för uppgift om en enskilds personliga förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till honom eller henne lider men om uppgiften röjs och uppgiften hänför sig till
1. verksamhet som enbart innefattar hjälp eller annat bistånd åt enskild,
2. ärende om omhändertagande eller handräckning enligt lagstiftningen om psykiatrisk tvångsvård eller rättspsykiatrisk vård eller om vård av missbrukare utan samtycke inom socialtjänsten,
3. ärende om handräckning enligt lagstiftningen om omsorger om psykiskt utvecklingsstörda, vård av unga utan samtycke inom socialtjänsten eller enligt lagen (1998:603) om verkställighet av sluten ungdomsvård,
4. ärende som avses i 21 kap. föräldrabalken, eller
5. verksamhet som innefattar handräckning enligt smittskyddslagstiftningen eller annat bistånd åt smittskyddsläkare.”
I dessa situationer är det alltså den svaga sekretessen som gäller. En uppgift om smitta är en sådan uppgift som alltid omfattas även av den svaga sekretessen.
SEKRETESS INOM INSPEKTIONEN FÖR VÅRD OCH OMSORG
Inspektionen för vård och omsorg (IVO) är tillsynsmyndighet över både hälso- och sjukvården och socialtjänsten och kan komma att hantera tillsynsärenden där uppgifter om covid-19 figurerar. Kommuner och regioner har en uppgiftsskyldighet i förhållande till IVO precis som vanligt (se exempelvis 13 kap. 5 § socialtjänstlagen [2001:453], SoL), samt en anmälningsskyldighet i till exempel lex Sarah-fall (14 kap. 7 § SoL). Det innebär att sekretessen bryts i sådana fall.
SEKRETESS INOM ARBETSMILJÖVERKET
Till Arbetsmiljöverket ska en arbetsgivare anmäla så kallade tillbud i samband med exponering av viruset, se 3 kap. 3 a § arbetsmiljölagen (1977:1160). Den uppgiftsskyldigheten bryter också sekretessen.
SEKRETESS INOM FOLKHÄLSOMYNDIGHETEN, SOCIALSTYRELSEN OCH MSB
Sedan har vi de tre myndigheterna, som har ledande övergripande uppgifter när det gäller pandemin, nämligen Folkhälsomyndigheten, Socialstyrelsen och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB).
När det gäller dessa myndigheter kan givetvis också 18 kap. 13 § OSL aktualiseras.
Observera att det alltid finns sekretessgränser mellan olika myndigheter. Även inom en myndighet finns det sekretessgränser, nämligen mellan självständiga verksamhetsgrenar. Varje kommunal nämnd är en egen myndighet. Däremot räknas inte vård och omsorg inom socialtjänsten och individ- och familjeomsorgen inom socialtjänsten som självständiga verksamhetsgrenar.
SAMMANSTÄLLNINGAR AV UPPGIFTER
Journalister begär ofta ut statistik om covid-19 som inte finns färdig på det sätt som den begärs utlämnad, till exempel kan det handla om antal konstaterat och misstänkt smittade samt antalet döda med covid-19 per namngivet äldreboende i kommunen.
Hur ska handläggaren av en sådan begäran tänka? Är en sådan handling ”förvarad” hos myndigheten, fastän handlingen inte finns exakt så som frågan är ställd?
Vad är en allmän handling?
En handling är allmän, om den förvaras hos en myndighet och är att anse som inkommen till eller upprättad hos myndigheten (2 kap. 4 § tryckfrihetsförordningen [1949:105]). Först när en handling blir allmän aktualiseras skyldigheten att tillhandahålla en sökande handlingen i de delar den är offentlig och alltså inte omfattas av sekretess (2 kap. 6 § TF). En upptagning anses förvarad hos en myndighet, om upptagningen är tillgänglig för myndigheten med ett tekniskt hjälpmedel som myndigheten själv utnyttjar för överföring i sådan form att den kan läsas eller avlyssnas eller uppfattas på annat sätt. En sammanställning av uppgifter ur en upptagning för automatiserad behandling anses dock förvarad hos myndigheten endast om myndigheten kan göra sammanställningen tillgänglig med rutinbetonade åtgärder.
Högsta förvaltningsdomstolen har i HFD 2015 ref. 25 utvecklat att en arbetsinsats upp till 4–6 timmar innebär att handlingen kan göras tillgänglig med rutinbetonade åtgärder. Därav kan man konstatera att i vart fall en arbetstid för att göra sammanställningen som är längre än sex timmar innebär att sammanställningen inte är förvarad hos kommunen och därför inte behöver skapas. Kan den dock göras under sex timmars arbetstid, så är sammanställningen i juridisk mening ändå förvarad hos kommunen fastän den egentligen inte finns än. Den ska då ändå plockas fram enligt önskemål.
Kammarrättspraxis om sammanställningar
Nedan redovisas några intressanta domar om sammanställningar i samband med pandemin.
Kammarrätten i Jönköping den 5 juni 2020 i mål nr 1198-20
En journalist begärde att få ta del av uppgifter om:
- Det totala antalet personer inom kommunens äldreomsorg (både på boenden och inom hemtjänsten) som var bekräftat smittade med covid-19.
- Det totala antalet personer inom kommunens äldreomsorg som hade avlidit och som hade varit bekräftat smittade med covid-19.
Kommunen hade sådana sammanställningar och sekretessbelade uppgifterna om antal personer på respektive boende som hade testats positivt för covid-19 för att exempelvis anhöriga till personer på boendena, tillsammans med annan information, inte skulle kunna dra slutsatser om vem eller vilka på boendet som hade drabbats av viruset. Däremot lämnades veckovisa sammanställningar över antalet smittade inom nämndens verksamhet ut.
Journalisten överklagade.
Kammarrätten ansåg att det inte var möjligt att identifiera någon enskild person utifrån uppgiften om det totala antalet smittade personer med covid-19 inom kommunens äldreomsorg. Således var det inte fråga om uppgifter om någon enskilds personliga förhållanden, vilket innebar att sekretess enligt 26 kap. 1 § första stycket OSL inte gällde för uppgifterna. Det hade vidare framkommit att veckovisa sammanställningar över antalet smittade inom nämndens verksamhet redan hade lämnats ut.
I fråga om antalet avlidna personer inom äldreomsorgen som hade varit smittade anförde nämnden att den inte hade någon sammanställning över hur många brukare som hade avlidit av covid-19 och att en sådan inte heller gick att ta fram eftersom det inte fanns en konstaterad antecknad dödsorsak i journalerna.
Kammarrätten menade dock att journalisten inte hade efterfrågat hur många som hade avlidit till följd av covid-19, utan hur många med smittan som hade avlidit. Sedan ansåg rätten att det inte hade framkommit annat än att de uppgifter som hade begärts ut fanns i handlingar som förvarades hos nämnden eller skulle kunna sammanställas av nämnden med rutinbetonade åtgärder.
Utgångspunkten för prövningen blev alltså att det fanns allmänna handlingar med det innehåll som efterfrågades hos nämnden. Dessa handlingar skulle kunna lämnas ut om de inte omfattades av sekretess. Kammarrätten ansåg dock att genom jämförelser med exempelvis folkbokföringsregistret och annan tillgänglig information (så kallad pusselläggning) skulle uppgifter om antalet avlidna och smittade personer inom nämndens verksamhet kunna leda till att enskilda personer identifierades. Den begärda handlingen omfattades därför av sekretess enligt 26 kap. 1 § första stycket OSL eftersom det inte stod klart att den kunde röjas utan att någon enskild eller närstående till den enskilde skulle lida men.
Kammarrättens i Göteborg dom den 7 juli 2020 i mål nr 3444-20
En person hade begärt att en kommun lämnade ut följande uppgifter/handlingar:
- Antalet bekräftat smittade med covid-19 och antalet bekräftade dödsfall i covid-19 inom den kommunala hemtjänsten, både antal personal och antal brukare.
- Antal bekräftat smittade med covid-19 och antalet bekräftade dödsfall i covid-19 inom de kommunala äldreboendena (här inkluderades även demensboende och andra typer av boenden där äldre människor vanligtvis bor), både antal personal, antal brukare och antal boenden som hade bekräftad smitta.
- Antalet bekräftat smittade med covid-19 och antalet bekräftade dödsfall i covid-19 inom övriga typer av boenden inom kommunen (där äldre människor vanligtvis inte vårdas, till exempel LSS-boenden), både antal personal, antal brukare och antal boenden som hade bekräftad smitta.
Personen angav i sin begäran att det inte var relevant exakt vilket boende det handlade om.
Kammarrätten redovisade bestämmelserna i 26 kap. 1 § OSL avseende enskilda och 39 kap. 2 § OSL avseende personalen, och utvecklade hur bestämmelserna ska tillämpas i förhållande till avlidna. Kammarrätten nämnde att HFD i detta avseende har konstaterat att även om en person är avliden så kan sekretess gälla för uppgifter om personen, nämligen om ett utlämnande kan anses kränka den frid som bör tillkomma den avlidne. Det gäller till exempel för integritetskänsliga uppgifter som det med fog kan antas att den avlidne inte hade velat skulle komma till någon annans kännedom ens efter hans eller hennes död (RÅ 2007 ref 16).
Sökanden hade anfört att verksamheternas namn kunde anonymiseras genom att de till exempel benämndes hemtjänst eller äldreboende. Kammarrätten kunde emellertid inte ändra uppgifter i handlingen. Frågan i målet blev därför om handlingarna kunde lämnas ut med de namngivna verksamheterna tillsammans med de efterfrågade uppgifterna om smitta och dödsfall utan att brukare eller anställda eller någon närstående skulle lida men och utan att det kränkte de avlidnas frid eller innebar att någon närstående till en avliden skulle lida men.
Uppgifter om brukare
För brukare hade de efterfrågade uppgifterna redovisats i tre olika förteckningar som benämndes Smittspridning covid-19 pågående, friskförklarade och avlidna.
När det gällde handlingen om pågående fall hade det antecknats på den för hand att det var fråga om hemtjänst. Kammarrätten bedömde att handlingen kunde lämnas ut förutsatt att uppgifter under rubrikerna Datum, Verksamhet och Personnr maskerades.
Beträffande handlingen om friskförklarade innehöll denna bland annat uppgifter om Datum, Personnr, Efternamn, Förnamn och Symtom och datum för provtagning. Inte heller i denna handling angavs verksamheterna som hemtjänst, äldreboende eller särskilt boende. Även om uppgifterna avidentifierades och det endast framgick antal smittade per angiven verksamhet bedömde kammarrätten att det vid ett utlämnande skulle kunna vara möjligt att identifiera att en viss person hade smittats, eftersom uppgift om verksamhetens storlek saknades. Därmed stod det inte klart att uppgifterna kunde lämnas ut utan att någon enskild eller närstående till denne skulle lida men. Handlingen skulle därför inte lämnas ut.
I handlingen om avlidna hade det i kolumnen Verksamheter för hand antecknats ”korttids”, ”hemtj” resp. ”SÄBO” efter verksamhetens namn. Kammarrätten ansåg att de handskrivna uppgifterna var tillräckligt generella för att de avlidna inte skulle kunna identifieras. Kammarrätten bedömde att handlingen kunde lämnas ut förutsatt att övriga uppgifter maskerades.
Uppgifter om personal
Av den fjärde handlingen, som handlade om personal med covid-19, framgick uppgifter om datum för symtomdebut, verksamhet, namn och personnummer, provtagningsdatum, provsvar och datum för friskförklaring. Även här angavs kommunens namn på verksamheterna istället för att de benämndes som hemtjänst, äldreboende eller särskilt boende. Av handlingen framgick inte hur många som var anställda vid de olika verksamheterna. Även om uppgifterna maskerades på så vis att endast provsvar lämnades ut bedömde kammarrätten att det skulle kunna vara möjligt att identifiera att en viss anställd hade smittats. Det kunde därför antas att den enskilde eller någon närstående till denne skulle lida men. Handlingen skulle därför inte lämnas ut.
Kammarrätten i Göteborg den 9 oktober 2020 i mål nr 4966-2
Även i denna dom diskuterades sekretessen kring avlidna. Kammarrätten skrev att en uppgift om att en person är smittad med covid-19 är av sådant slag att uppgiften omfattas av sekretess enligt 25 kap. 1 § och 26 kap. 1 § OSL. Även om det kan diskuteras huruvida en uppgift om att en person har avlidit av covid-19 kränker den frid som bör tillkomma den avlidne ansåg kammarrätten att det inte stod klart att en sådan uppgift kunde röjas utan att någon närstående till den avlidne skulle lida men. Även en sådan uppgift omfattades därför av sekretess enligt de angivna bestämmelserna. De personer som de aktuella uppgifterna rörde bodde eller hade bott på ett förhållandevis stort antal enheter/boenden, vilket gjorde att det i många fall enbart handlade om en person eller ett fåtal personer per enhet/boende. De uppgifter i den prövade handlingen som inte hade lämnats ut skulle, genom jämförelser med till exempel folkbokföringen, kunna leda till att enskilda personer som hade smittats av covid-19 och närstående till dem kunde identifieras. Det stod därmed inte klart att ytterligare delar av handlingen kunde lämnas ut utan att någon enskild eller närstående till den enskilde skulle lida men.
I VILKA FALL FÅR SEKRETESSEN BRYTAS?
I 10 kap. 28 § OSL anges att sekretessen inte hindrar att en uppgift lämnas till en annan myndighet, om uppgiftsskyldighet följer av lag eller förordning.
Utlämnande till och från smittskyddsläkaren
Det finns en sådan uppgiftsskyldighet i förhållande till smittskyddsläkaren. Se 6 kap. 9 § smittskyddslagen som lyder enligt följande.
”Om smittskyddsläkaren för att kunna fullgöra sina skyldigheter enligt denna lag behöver uppgifter om en person som smittats av en allmänfarlig sjukdom, är följande personer och myndigheter skyldiga att på begäran av smittskyddsläkaren lämna honom eller henne de uppgifter som behövs,
1. myndigheter som genom sin verksamhet får kännedom om uppgifter av betydelse för smittskyddet, …”
Skyldigheten att lämna uppgifter gäller bara om det är fråga om en allmänfarlig sjukdom och endast om en begäran om uppgifter har framställts av smittskyddsläkaren. Den kan givetvis beröra socialtjänsten. Vidare krävs att uppgifterna behövs för att smittskyddsläkaren ska kunna fullgöra sina uppgifter enligt smittskyddslagen.
Även i 6 kap. 10 § smittskyddslagen beskrivs en uppgiftsskyldighet.
”Den som fullgör uppgifter inom miljö- och hälsoskyddsområdet samt läkare och andra som är ansvariga inom hälso- och sjukvården skall lämna upplysningar till smittskyddsläkaren om denne i ett enskilt fall begär det och behöver det för att kunna fullgöra sina uppgifter enligt denna lag.”
Denna bestämmelse är till exempel tillämplig på en medicinskt ansvarig sjuksköterska, MAS. Den är inte begränsad till allmänfarliga sjukdomar och får tillämpas i enskilda fall. Bestämmelsen aktualiseras bara på begäran av smittskyddsläkaren. Några formkrav för själva begäran eller på hur uppgifterna ska lämnas ställs inte. Smittskyddsläkaren har under samma förutsättningar också rätt att ta del av uppgifter i handlingar. Smittskyddsläkarens rätt att få upplysningar eller att ta del av uppgifter i handlingar är begränsade till de fall då det behövs för att läkaren ska kunna fullgöra sina uppgifter enligt smittskyddslagstiftningen.
I 6 kap. 11 § smittskyddslagen anges att, om smittskyddsläkaren vid en utredning enligt 4 § (efter anmälan, se förklaring nedan) har anledning att anta att socialnämnden, Polismyndigheten eller Kriminalvården kan lämna upplysningar som behövs för utredningen, ska smittskyddsläkaren underrätta berörd myndighet. En sådan underrättelse ska innehålla uppgifter om den enskildes identitet och de förhållningsregler som han eller hon ska följa för att förebygga smittspridning.
Den angivna utredningen avser en sådan utredning som sker efter en anmälan om att en enskild (vid allmänfarlig sjukdom) inte iakttar eller misstänks inte komma att iakttaga meddelade förhållningsregler för att skydda andra mot smitta, inte följer anvisad medicinsk behandling och detta innebär en smittrisk för andra människor. Det gäller också när den enskilde är intagen på en kriminalvårdsanstalt eller med tvång på en vårdinrättning och inte kan tas om hand på sådant sätt att smittspridning kan förhindras. Observera att sådana anmälningar enligt 6 kap. 4 § smittskyddslagen bara får göras av en läkare, aldrig av personal inom socialtjänsten (som till exempel på ett LVM-hem). Om en underrättelse ska ske eller inte får avgöras av smittskyddsläkaren efter omständigheterna i det enskilda fallet. Självfallet bör underrättelsen begränsas till den eller de av de nämnda myndigheterna som bedöms kunna lämna relevant information.
Även 6 kap. 12 § smittskyddslagen är av intresse. Den gäller en fortsatt uppgiftsskyldighet avseende de individer som respektive myndighet har blivit underrättad om av smittskyddsläkaren för att de inte följer förhållningsreglerna.
”Uppmärksammar socialnämnden, Polismyndigheten eller Kriminalvården, efter att ha fått underrättelse enligt 11 §, i sin verksamhet förhållanden som tyder på att den smittade inte följer meddelade förhållningsregler, ska detta anmälas till den smittskyddsläkare som lämnat underrättelsen. Om smittskyddsläkaren enligt 8 § överlämnat ärendet till smittskyddsläkaren i en annan region, ska anmälan i stället göras till den smittskyddsläkaren.
Den skyldighet som avses i första stycket gäller i två månader från det att underrättelsen enligt 11 § mottagits.”
I övrigt kan ett uppgiftsutbyte om individer endast ske med samtycke från individen (10 kap. 1 § OSL), om det är nödvändigt för den utlämnande myndigheten för att den ska kunna göra sitt arbete (10 kap. 2 § OSL) eller om det krävs för att ge ett barn, en missbrukare, en person som är omhändertagen för psykiatrisk eller rättspsykiatrisk vård eller en gravid kvinna (i syfte att skydda barnet) vård, behandling eller annat stöd (för socialtjänstens del 26 kap. 9 § OSL, för hälso- och sjukvårdens del 25 kap. 12 § OSL).
Utlämnande till enskilda
Som vi har beskrivit ovan förekommer det att journalister och andra enskilda personer till exempel begär ut uppgifter om smittade med covid-19 inom en kommuns äldreboenden. Sådana uppgifter om enskilda omfattas alltså i regel av sekretess enligt 26 kap. 1 § OSL.
En likande fråga är ifall man får man berätta för en brukare på ett boende att en personal har covid-19? Bestämmelsen i 39 kap. 2 § OSL, som vi har redogjort för ovan, reglerar sekretessen avseende personalen. Uppgifter som bevisligen redan är kända kan inte sekretessbeläggas. I övrigt kan dock en sådan uppgift bara lämnas ut om den aktuella personalen samtycker (10 kap. 1 § OSL) eller om det är nödvändigt för verksamheten att informera om det för att verksamheten ska fungera (10 kap. 2 § OSL).
Utlämnande till skyddsombudet och Arbetsmiljöverket
Ytterligare en fråga är hur man ska hantera en begäran från skyddsombuden om att få ut statistik för att få en bild över hur många i personalen som smittats. I ett första led tittar man på om statistiken finns eller går att ta fram med rutinbetonade åtgärder. Om ja, så råder sekretess enligt 39 kap. 2 § för uppgifter om personalens hälsa.
Det är dock alltid i sin ordning att lämna ut en avidentifierad sammanställning. Men om arbetsplatsen är så pass liten att uppgiften om smitta kan kopplas till en person råder ändå sekretess.
Det finns också en uppgiftsskyldighet i förhållande till Arbetsmiljöverket enligt 3 kap. 3 a § arbetsmiljölagen. Den är självfallet sekretessbrytande och handlar om anmälan av allvarliga tillbud. Covid-19 är en allmänfarlig och samhällsfarlig sjukdom enligt smittskyddslagen. Om en arbetstagare har insjuknat i covid-19 efter exponering för coronaviruset i samband med arbetet ska det alltså utan dröjsmål anmälas till Arbetsmiljöverket som ett allvarligt tillbud. Även en konstaterad exponering för covid-19 räknas som allvarligt tillbud. En anmälan om allvarligt tillbud ska också ske om en arbetsgivare i efterhand får kännedom om att en arbetstagare har exponerats för coronaviruset i samband med arbetet. Det kan dessutom också vara aktuellt att anmäla arbetssjukdom till Försäkringskassan.
SAMMANFATTNINGSVIS
Det föreskrivs att myndigheter i möjligaste mån ska samverka och det gäller givetvis även när det handlar om att hantera den just nu pågående coronapandemin. Detta måste dock ske med hänsyn till de bestämmelser om sekretess som gäller. Det finns sekretessgränser mellan olika myndigheter, olika kommunala nämnder, självständiga verksamhetsgrenar inom en nämnd, och i förhållande till enskilda aktörer. Sekretessen kan gälla uppgifter om individerna som insjuknar eller blir exponerade för coronaviruset men också kommunens hantering av krisen. Sekretessen får alltid brytas i förhållande till myndigheter när det finns en uppgiftsskyldighet enligt lag eller annan författning. Det finns bland annat en sådan uppgiftsskyldighet i förhållandet mellan socialtjänst och smittskyddsläkare samt mellan socialtjänstens HR och Arbetsmiljöverket. Den praxis som finns kring utlämnanden av allmänna handlingar med anknytning till pandemin handlar i huvudsak om olika sammanställningar och statistik kring sjukdomens förekomst och konsekvenser inom kommunen. Skulle en person kunna identifieras vid ett utlämnande blir kammarrätternas bedömning genomgående att uppgifterna ska vara sekretessbelagda. De måste dock alltid göras en noggrann prövning utifrån hur dokumenten är utformade.
Av Natalie Glotz Stade, jurist och rådgivare hos JP Infonet.
Ursprungligen publicerad i JP Socialnet.
Vill du höra Natalie fördjupa sig ytterligare i ämnet? Hör henne föreläsa på Kommunjuridikens dag den 27 oktober.
Läs mer och boka din plats på konferensen här.
Publicerad 27 sep 2021
